Нормативно-правовые аспекты

ЕГРПР является государственным информационным ресурсом, разработанным согласно одобренной Правительством Российской Федерации (Распоряжение от 30 июля 2010 года №1292-Р) «Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года». В Концепции указывается: «Государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях, формируемые с использованием данных, имеющихся в федеральных органах исполнительной власти, являются централизованными ресурсами и формируются в целях анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель.

Основными видами информации, формируемой на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии, должны являться: …информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжёлых металлов и радионуклидов, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований; другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а так же программные продукты.

Определение почвы как части земли закреплено государственным стандартом (ГОСТ 26640-85). В соответствие с ГОСТом, понятие «земля» включает часть окружающей природной среды, характеризующуюся «...пространством, рельефом, почвенным покровом (ред.), растительностью, недрами, водами... ». Выступая частью земли, почва и почвенный покров служат объектами регулирования законодательных актов, касающихся не только непосредственно почв, но и, в более широком контексте, земель в целом.

Первая часть Статьи 9 Конституции Российской Федерации (в ред. с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами от 30.12.2008 №6-ФКЗ, 7-ФКЗ) говорит: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» Это положение Конституции ориентирует на бережное отношение к земельным ресурсам и почвам, как их части, что предопределяет конституционное требование их рационального использования. В правовом режиме эта статья Конституции обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательствами.

Требование рационального использования присутствует почти в каждом федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и порядок эксплуатации земельных ресурсов. Этому вопросу посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов. Условие рационального использования дополняется введением платы за пользование земельными ресурсами. Кроме того, государство обязано вести контроль над использованием земельных ресурсов. Все перечисленное выше позволяет не только более справедливо распределять средства, получаемые от эксплуатации земельных ресурсов, но и обеспечить соблюдение предусмотренных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды. Все вместе подчеркивает неразрывность рационального использования земельных ресурсов и их охраны. Регулирование этих отношений с точки зрения соблюдения экологических требований в значительной мере осуществляется федеральным Законом «Об охране окружающей природной среды» (№7-ФЗ от 10.01.2002).

В статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» почва выделена, как один из компонентов природной среды, наряду с землей, недрами, поверхностными и подземными водами, атмосферным воздухом, растительностью, животным миром и иными организмами. Иными словами, почва, по своей значимости, поставлена наравне с другими компонентами природной среды, которые в совокупности обеспечивают благоприятные условия для существования жизни на Земле. Подтверждение значения почв можно обнаружить в статье 4 рассматриваемого закона, которая констатирует, что «Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство».

Основными государственными нормативными правовыми актами, содержащими нормы земельного права, являются: Земельный кодекс Российской Федерации (от 25.10.2001 №136-ФЗ); Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; Федеральный закон от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; Федеральный закон от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; Федеральный закон от 14.12.2001 №163-ФЗ «Об индексации ставок земельного налога»; Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве»; закон Российской Федерации от 11.10.1991 №1738-1 «О плате за землю»; Федеральный закон от 22.07.2010 №167-ФЗ (принят ГД ФС РФ 09.07.2010) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"» и другие законодательные акты Российской Федерации.

Отдельные вопросы правового регулирования земельных правоотношений содержатся в следующих нормативных правовых актах: в частях первой и второй Гражданского кодекса Российской Федерации; в части второй Налогового кодекса Российской Федерации; в Градостроительном кодексе Российской Федерации; в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях; в Уголовном кодексе Российской Федерации; в Лесном кодексе Российской Федерации; в Водном кодексе Российской Федерации; в Федеральном законе от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ред. От 23.07.2008, с изменениями от 17.12.2009); в Федеральном законе от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. От 27.12.2009); в Федеральном законе от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (ред. От 27.12.2009); в Законе Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (ред. От 27.12.2009).

Земельный кодекс Российской Федерации (от 25.10.2001 № 136-ФЗ) комплексно регулирует всю совокупность земельных отношений в стране и детально развивает положения Конституции Российской Федерации. Земельный кодекс основывается на следующих принципах:

• учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
• приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
• приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
• участие граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно с которыми граждане Российской Федерации, общественные и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (пп. 4 в ред. Федерального закона от 03.10.2004 №123-ФЗ);
• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Согласно этому закону все объекты, закрепленные на земельных участках следуют судьбе этих участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
• приоритет сохранения особо ценных земель и земель, особо охраняемых территорий, согласно с которым изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном Федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;
• платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 21.12.2004 №172-ФЗ, от 04.12.2006 №201-ФЗ);
• деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
• разграничение государственной собственности на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
• дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при его определении должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
• сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие изложенным выше принципам.

Статья 6 Земельного Кодекса Российской Федерации (от 25.10.2001 №136-ФЗ) признает объектами земельных отношений:

• землю как природный объект и природный ресурс;
• земельные участки;
• части земельных участков.

Земельный участок, как объект земельных отношений, включает часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы, которой определены в соответствии с федеральными законами.

Статья 13 Земельного Кодекса Российской Федерации рассматривает аспекты охраны земель.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, в том числе:

• защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного, и других негативных воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
• защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определённых условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
• ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель;
• сохранению достигнутого уровня мелиорации;
• рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
• сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы, которые включают перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований, отвечающих следующим принципам:

• внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством санитарно-гигиеническим и иным требованиям,
• при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель,
• для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования. В число общих целей последних входят:

• предотвращение деградации земель, восстановление плодородия почв и загрязнённых территорий. При этом допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации,
• охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, которая также осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации и законами и иными нормативно правовыми актами субъектов Российской Федерации,
• повышение заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв.

Защита земель от негативных воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться с помощью экономического стимулирования охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Статьями 65 и 66 Земельного кодекса РФ определено, что для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных кодексом, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость, а для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 г. №945 «О государственной кадастровой оценке земель» было принято решение о проведении государственной кадастровой оценки всех категорий земель на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Проведение работ по государственной кадастровой оценке земель является необходимым мероприятием для реализации статьи 390 Налогового кодекса РФ, предусматривающей исчисление налогооблагаемой базы на основании кадастровой стоимости земельного участка.

Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 №316 установлены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, в которых определен порядок проведения данных работ. Выполнение государственной кадастровой оценки земель осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром, ранее Роснедвижимостью) и его территориальными органами. Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В целях совершенствования практики государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в июле 2010 г. был принят Федеральный закон №167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он детально регулирует процедуру организации работ по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости.

Кроме того, приняты федеральные стандарты оценки объектов недвижимости. Это стандарт №4 «Определение кадастровой стоимости», утвержденный приказом Минэкономразвития России от 22.10.2010 №508. В составе земель сельскохозяйственного назначения почва выступает одним из основных удельных показателей кадастровой стоимости (Сапожников и Носов, 2010), включая перечень почвенных разностей и их площади, пригодность почв под культуры, севообороты, плодородие почв и пр. При этом методика государственной кадастровой оценки предусматривает анализ почвенных разностей в составе отдельных земельных участков.

Как государственный информационный ресурс о сельскохозяйственных землях Российской Федерации, ЕГРПР унифицирует нормативно-технические характеристики почв и почвенного покрова и обеспечивает согласованное функционирование государственных механизмов в сфере охраны и рационального использования почв страны.